Elecciones a espaldas de la metrópolis

Hay debates que, elección tras elección, brillan por su ausencia. Es el caso de la agenda metropolitana en España, la excepción en una Europa donde cualquier urbe alemana o francesa de más de un millón de habitantes es gestionada a nivel supramunicipal. Las experiencias son desiguales tras 35 años de abrir la vía a las comunidades autónomas para constituirlas. Barcelona, con su Área Metropolitana (AMB) vincula a 36 municipios, con competencias en territorio, residuos y agua. La justicia anuló el intento de Vigo en 2020. La gran anomalía es Madrid: casi siete millones de habitantes y sobrepasando los límites de la comunidad, pero alejada del tipo de ordenamiento de Londres o Roma. Pugna política e inercia institucional han impedido aterrizar un modelo de gobernanza que los expertos ven como el óptimo, pero que casi nadie reivindica a pie de calle.

“Existen dependencias funcionales entre municipios vecinos, como la movilidad o la contaminación, que ya es necesario gobernar desde una escala mayor”, dice Jordi Vaquer, secretario general de Metropolis, la asociación mundial que agrupa a 145 ciudades y áreas metropolitanas. El postulado podrá sonar obvio, pero el contraste con la acción política es duro. Una investigación llevada a cabo por el Grupo de Investigación de Estudios Locales de la Universidad de Barcelona (GREL), en 2018, puso el foco en la apatía de los alcaldes españoles hacia la creación de gobiernos metropolitanos. La mitad los ve como “ni deseable ni indeseable”. Solo el 4% los quiere.

Esa desgana y la necesidad de acciones a escala supramunicipal crean un cóctel explosivo. Más cuando temas estrella de estas elecciones como la vivienda o la lucha contra el cambio climático claman por un abordaje amplio. “El debate metropolitano no da votos”, apunta sin titubear el profesor de Economía Aplicada de la Universidad de Valencia Josep Sorribes. Una metropolización de España, añade, implicaría abrir la caja de los truenos del poder local, provincial y autonómico. “En la gestión del territorio estamos anclados en la Constitución de Cádiz y en las provincias de 1883 diseñadas por Javier de Burgos”, critica.

La inexistencia del debate parte incluso de una carencia estadística. Solo hasta 2017 el INE se subió al carro de la OCDE para usar la definición de Área Urbana Funcional (AUF), que mide la interrelación entre ciudad y municipios de influencia, haciendo énfasis en la movilidad laboral. Del total de 70 unidades que hay en España, cinco tienen más de un millón de habitantes: Madrid (6,9), Barcelona (5), Valencia (1,7), Sevilla (1,5) y Bilbao (1). Sobre el papel, incluso, el peso metropolitano de la capital catalana va más allá del actual límite de la AMB, abarcado hasta 100 municipios más. El de Madrid incluye parte de las provincias de Guadalajara y Toledo.

¿Qué encalla la discusión? La investigadora de Proyecto de investigación I+D+i sobre Gobernanza Metropolitana en España (Metrogov) Mariona Tomàs profundiza en esa pregunta junto a otros 17 expertos en un estudio pionero llamado Metrópolis sin gobierno. La anomalía española en Europa (Editorial Tirant Lo Blanc), cuyo libro se presentó hace un mes en Barcelona. La conclusión es que incluso Estados tan centralistas como Francia o Italia han optado por dar más autonomía a las grandes ciudades, soslayando así la pugna de poder local. “El Estado puede desarrollar medidas para incentivar la cooperación supramunicipal si esta no sale espontáneamente de los municipios”, explica Tomàs. Así nadie podrá quejarse de “trajes a medida”, secunda Vaquer.

Por una ley de 2014, Francia cuenta con 22 entes metropolitanos, tres de estatus particular (París, Aix Marsella y Lyon). Zonas como Orléans (433.000 vecinos), con poblaciones similares a las áreas de Oviedo o Elche-Elx, tienen ese estatus. “Esa política ha sido adaptativa: la metrópolis tiene competencias según su tamaño y población”, explica Tomàs. Dos años después, Italia recicló su división en provincias para volver 10 de ellas a términos metropolitanos, con la llamada “reforma Delrio”. La más pequeña, la de Cagliari, tiene el tamaño de lo que se podría considerar el ámbito de influencia de Valladolid (424.000 habitantes).

En ambos casos, el uso de incentivos de tipo fiscal o de competencias para empujar a la metropolización ha sido clave. El estudio liderado por Tomàs, de hecho, identifica la unificación de sistemas tarifarios del transporte —con consorcios territoriales y estatales— como el ámbito más maduro en el Estado en términos de gobernanza supramunicipal. Una futura reforma de la ley de bases locales debería ir por esa línea. PP y PNV pactaron en 2013 un retoque a esa normativa, con la mirada puesta en racionalizar el mapa municipal. El PSOE fue muy crítico con los cambios en una normativa que ahora desde que gobierna no ha modificado y que, de momento, solo ha llevado a dos fusiones municipales.

Pese al letargo actual, en el pasado, incluso en el tardofranquismo, sí existieron intentos de planificación supramunicipal. Por ejemplo, la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid o el decano en democracia de las entidades locales metropolitanas, el Consell Metropolità de l’Horta. El primero terminó enfrentándose con los primeros ayuntamientos democráticos por la planeación y murió de inanición. El segundo, en 1999, lo disolvió el Gobierno valenciano autonómico del PP que encabezaba Eduardo Zaplana. Tomàs resalta que la eliminación o descafeinización de esos intentos de ordenamiento coincidió con el momento álgido de la construcción de vivienda, por ejemplo. El bum pasó sin instrumentos reales de ordenación que lo orientaran.

“Es claro que los grandes retos son difíciles de encajar en nuestras estructuras institucionales, pero poner el foco en la institucionalización, en la creación de un nuevo nivel de gobierno, es una manera de postergar el debate real. Se tiene que empezar por algo, crear una agencia metropolitana, cambiar la escala”, considera Tomàs. Ahí se ubicarían estrategias de cooperación sin un gobierno a la barcelonesa, como es el caso de Sevilla. Allí, el plan a gran escala de desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo es de 2009.

Vigo y Bilbao muestran las dos caras de esa moneda sobre la necesidad o no de institucionalización. En el caso vasco no hay ningún ente exclusivamente metropolitano, pero, explica Tomàs, allí la escala provincial —más los recursos propios del concierto económico— sí ha permitido crear un andamiaje de servicios de movilidad y política tarifaria consorciado entre la Diputación Foral, el Gobierno Vasco y los municipios. El Área Metropolitana de Vigo nació muerta en 2012. Llamada a gestionar servicios básicos y planificar infraestructuras para medio millón de personas, fue votada en el Parlamento gallego y cuatro años después llevada a los tribunales por la Xunta que lideraba entonces Alberto Núñez Feijóo. El argumento judicial que derivó en su anulación fue que la ciudad no estaba integrada en el transporte metropolitano. La pelea política es evidente. De estar vigente, la sombra de su presidente y candidato del PSE allí, Abel Caballero, se proyectaría sobre una población que representa casi la quinta parte de toda la de Galicia. Los socialistas controlarían la institución, con ocho alcaldes socialistas frente a cuatro del PP entre los 14 ayuntamientos integrantes.

El Área Metropolitana de Barcelona, donde comparten Ejecutivo comunes, socialistas, ERC y Junts, no ha estado exenta de polémicas, si bien el balance tras estos años es satisfactorio. Su vicepresidente y alcalde de Cornellà, Antonio Balmón (PSC), explica el éxito por la “construcción de la cultura y el consenso”. Una entente que ha ayudado a permitir la cesión de competencias de los municipios, pero que se inhibe, por ejemplo, en debates sobre temas relevantes como la ampliación del Aeropuerto de El Prat.

El extraño caso madrileño

Pero es Madrid el verdadero perro verde. En el capítulo dedicado al caso de la capital en Metrópolis sin gobierno, la urbanista Sonia de Gregorio y la politóloga Moneyba González plantean las dos posiciones. Por un lado, desde la esfera política se justifica la falta de debate sobre lo metropolitano porque desde un principio fue el Ejecutivo autonómico quien asumió esa escala. El crecimiento de la ciudad, a punta de absorciones de municipios aledaños, terminó decantándose por un modelo de uniformidad, atenazado también por la falta de equilibrios propia de las CCAA pluriprovinciales. Que la Comunidad no desarrolle el papel de coordinadora de las políticas de territorio es una de las principales quejas de las pocas voces que sí ven necesario abordar el debate. “En las últimas dos décadas se ha producido un crecimiento muy relevante de poblaciones como Móstoles, Alcorcón, Fuenlabrada, Getafe y San Fernando de Henares, lo cual ha generado externalidades medioambientales negativas” que el Ejecutivo que ahora preside Isabel Ayuso no aborda, ejemplifican las autoras.

Alguna oportunidad podría abrirse con las propuestas de actualización de la ley de capitalidad de 2006. CS, PP y Más Madrid la apoyan, aunque con acentos distintos. “Madrid, Distrito Capital”, se podía leer en una lona que colgaron los naranjas en el centro hace semanas. “Mi liga no es contra Barcelona o A Coruña. Yo quiero competir con ciudades como Nueva York”, dijo su candidata y vicealcaldesa Begoña Villacís en marzo. El alcalde, José Luis Martínez-Almeida (PP), pide que la reforma no se vea como un asunto “nacionalista” sino como la manera de “progresar” en aspectos como infraestructuras y fiscalidad.

El postulado más cercano a una reforma metropolitana llega de la candidata de Más Madrid, Rita Maestre. “Quiero mejorar la Ley de Capitalidad para hacer una política de vivienda que resuelva el problema que tenemos en Madrid”, dijo hace unos días en un acto informativo. “Tenemos que garantizar los recursos y las competencias que nos permitan realizar intervenciones urbanas empezando por Madrid Nuevo Sur”, apuntó. Los socialistas, de momento, callan al respecto. Algo que no ocurre en Valencia. Allí sí existen formaciones que plantean, de cara a la próxima legislatura, la aprobación de una nueva normativa (aún sin concreciones) para dar cuerpo a áreas metropolitanas.

Sorribes cree que la falta de interés del Gobierno en el debate responde a la visión centralista hegemónica. “En Madrid creen que lo tienen arreglado y en las provincias, pues van tirando”, ironiza. Vaquer celebra que algo parezca moverse tras la decisión del Ministerio de Transportes de abrir un grupo de estudio específico sobre áreas metropolitanas. Ni el ministerio ni la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) respondieron a este diario sobre cómo ven el debate. En FEMP alegan que, por las elecciones, la entidad está en funciones hasta septiembre.

“Está claro que Madrid no es lo mismo que Tarragona-Reus, pero los problemas de ambos se tienen que tratar en escalas más amplias”, dice Tomàs, asegurando que el debate no puede hacerse por pedazos. La falta de movimientos desde arriba también se entiende por otros motivos. “No hay manifestaciones en la calle pidiendo una gobernanza metropolitana”, aceptan los expertos. Hace falta pedagogía, coinciden, para explicar “el coste de la no metrópolis” a una ciudadanía muy escéptica, pero que, como defiende Vaquer, no tiene por qué verse mal gobernada porque en el siglo XIX alguien puso un límite municipal en un río y en otro no.

Con información de Silvia R. Pontevedra (Galicia), Cristina Vásquez Navarro (Valencia) y Manuel Viejo (Madrid).

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