El ocaso de la austeridad

Es un giro copernicano desde 1997, cuando la Unión Europea alumbró el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El gigantesco plan de relanzamiento de la inversión en Alemania y el circunscrito al sector de la defensa de la Comisión Europea, marcan un hito. En este caso, sí, histórico: el del ocaso de la austeridad presupuestaria que ha sido signo indeleble de la discutida política económica europea.

O más precisamente, de su caricatura, el austeritarismo fiscal, consistente en recetar la restricción del gasto (siempre por debajo del ingreso), en cualquier ocasión. En fase de vacas gordas, porque —justifican los teóricos del ordoliberalismo alemán— debe crearse “espacio fiscal”, o sea, capacidad de gasto, para usarla cuando llegue la época de vacas flacas y animar la actividad. Y en episodios de recesión, para ganar la credibilidad de los mercados con la que superarla y llegar a la bonanza.

La obviedad de que la misma receta no puede ser de igual utilidad para coyunturas opuestas entre sí, no lo es para esta escuela alemana (que compensa su rigorismo con alguna propensión a la cohesión social), determinante en las estrategias fiscales y monetarias europeas durante decenios. Ni para sus parientes más cercanas, la austriaca ultraliberal de la Sociedad Mont Pélerin (Friedric Hayek, Ludwig von Mises) y la subcorriente de la Teoría de la elección pública encabezada por James Buchanan y sus seguidores republicanos estadounidenses, feroces adversarios del endeudamiento público.

El contundente vuelco actual trata de afrontar la necesidad de inversión en seguridad ocasionada por la probable fase final de la guerra en Ucrania y el abandono de EE UU de su tradicional papel de proveedor de paraguas defensivo para Europa (amén de la recesión bianual en la economía en la locomotora continental, la RFA).

Significativamente, lo encarnan —en su impacto económico material— sobre todo dos personajes. Uno, el canciller alemán entrante, el democristiano Friedrich Merz, con el apoyo del saliente, el socialdemócrata Olaf Scholz, quien intentó sin éxito algo parecido mientras Merz y los liberales se lo impedían.

La otra, Ursula von der Leyen, la presidenta de la Comisión, también alemana y también democristiana. Sus posiciones corrigen severamente la tradición ideológica austeritaria dominante en su país y en su familia ideológica, así como entre los republicanos de EE UU.

La doble apuesta es inédita. El bazuca alemán es cuádruple: 500.000 millones de euros a doce años de inversión en infraestructuras, fuera de presupuesto; 100.000 millones de los cuales en medioambiente; amplia libertad en materia de defensa; y recuperación de la posibilidad de los Länder (estados federados) de endeudarse: por unos 15.000 millones al año, o sea otros posibles 180.000 millones en doce años. Seguramente , más de un billón de euros públicos. Y entrañará una reforma constitucional —con el Parlamento saliente— antes del día 24.

El de la Comisión apunta a 800.000 millones a varios años, solo para defensa y en toda la UE. Tiene tres patas: medio billón aportados por los Estados miembros, incluida la cuota de la RFA (el drama es que no se trata de gasto europeo común, sino un sumatorio de inversiones nacionales inconexas) si aumentan su gasto en armamento, facilitado por la suspensión parcial de las reglas fiscales; 150.000 millones de un crédito comunitario y 100.00 millones largos a rascar del presupuesto comunitario y los fondos NGEU no gastados.

Para abordar estas inversiones, sin embargo, habrá que desmochar, diluir, congelar o modificar distintas normas nacionales y europeas que sustentan la arquitectura jurídica del austeritarismo: notablemente, la Constitución alemana (el nuevo artículo 115, de 2009, sobre el “freno a la deuda”), el PEC de la UE (de 1997, reformado en varias ocasiones) y el Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la unión monetaria (de 2012).

Estas normas apenas han servido para su objetivo declarado de sanear las finanzas públicas. Pero han frenado el relanzamiento de la inversión a fin de impulsar el crecimiento económico, con la consiguiente ampliación de la brecha con EE UU. Lo sugiere el celebrado Informe Draghi (septiembre de 2024), pues en sus prolijas 327 páginas las desprecia, o ignora, como irrelevantes a la hora de favorecer el dinamismo económico. Para estimular una inversión anual adicional necesaria de 800.000 millones, que recupere la brecha con EE UU, postula en cambio el endeudamiento común.

Pero las pruebas más tangibles las ofrece la historia desde 1997, cuando se decide el PEC como acompañamiento fiscal de la unión monetaria (1999). El incumplimiento de su tope de déficit (techo del 3% sobre el PIB) fue legendario, aunque ese “tigre sin dientes” sirviera para moderar excesos y lograr desempeños fiscales mejores que los de Japón, Reino Unido o EE UU (Emerging from the euro debt crisis, Michael Heise, Springer, 2013, y The euro at ten, Jean Pisani-Ferry y Adam Posen, Peterson Institute, 2009). De los 17 socios del euro entre 1999 y 2011 solo Francia y Luxemburgo lo obedecieron cada año. Ni una sola vez se sancionó, como estaba previsto, a los incumplidores (The enforcement dilemma of EU fiscal rules, CEPR, 18/9/2023). Cuando en 2003 debían serlo Francia y Alemania, maniobraron para cambiar el pacto, con criterios favorables a ambos socios.

Al incumplirlo gravemente Grecia en 2009, tras el inicio de la Gran Recesión y el estallido de la deuda soberana, se le aplicó con dureza un Memorándum de austeridad adicional a cambio de un apoyo financiero, el rescate: primero, cruel; después, flexible. Se exportó también a distintos países vulnerables (y en España, el rescate bancario) empeorando, de entrada, sus economías.

La respuesta incluyó además agravar la normativa de austeridad. Alemania se inventó en 2009 el freno a la deuda (tope anual del 0,35% del PIB ), lo incluyó en su Constitución. Y logró generalizarlo en el Tratado de estabilidad de la eurozona de 2012 (en España, nuevo artículo 135), que empeoró el rigorismo al exigir equilibrio o superávit presupuestarios y situar el límite del déficit estructural en el 0,5% anual del PIB.

Otras reformas en similar sentido fueron el paquete de seis normas (2011) y el paquete de dos (2013) que convirtieron las sanciones en semiautomáticas, incrementando la supervisión de Bruselas y su vigilancia sobre los presupuestos nacionales, previa a su aprobación.

Desde entonces, las dos grandes crisis han aconsejado prescindir de los rigoristas servicios del PEC. Durante la pandemia se suspendió y se activó (de 2020 a mitad de 2023) la “cláusula de escape”, que permitió incumplir sus topes, facilitando una mayor inversión pública para compensar el descenso de ingresos provocado por la parálisis productiva. No bastó y hubo que adentrarse en un inédito expansionismo presupuestario, con el programa Next Generation-EU, por 800.000 millones financiados mediante endeudamiento común, los eurobonos: “No los veré mientras viva”, había augurado la canciller Angela Merkel en 2012.

Y ahora Von der Leyen vuelve a proponer esa suspensión, pero solo para el gasto en lo que ella denomina “rearme”, no para otras partidas. La propuesta keynesiana de Jacques Delors en 1991 de aplicar la “cláusula de oro”, que excluiría a toda (y no solo parte de) la inversión productiva del cómputo del déficit, y fue boicoteada por los ministros de Hacienda, duerme aún el sueño de los justos.