Europa se enreda con la fragmentación política

El mapa político de Europa se resquebraja. Con la llamada democracia Spotify, los votantes disfrutan de una oferta electoral cada vez más personalizada; y la fragmentación parlamentaria ha hecho que los gobiernos monocolor casi desaparezcan del continente. La fragilidad y heterogeneidad de los ejecutivos nacionales repercuten de manera inevitable en el funcionamiento de la UE porque las instituciones comunitarias carecen a menudo de interlocutores sólidos y estables. Solo entre febrero de 2020 y diciembre de 2021, han cambiado 10 de los 27 presidentes de Gobierno que se sientan en el Consejo Europeo, el máximo órgano de dirección política de la UE. A pesar de ello, Bruselas está acostumbrándose a gestionar un club multicolor y la experiencia de la pandemia muestra que es posible alcanzar grandes acuerdos.

Los analistas identifican varias causas para la dispersión del voto. Desde la dilución de las clases sociales tradicionales a la desafección con unos partidos políticos que han sufrido una sangría de votos y afiliados o hasta, paradójicamente, el deseo de probar fórmulas alternativas gracias a la tranquilidad que da un Estado de bienestar construido por democristianos y socialdemócratas. En todo caso, la democracia a la carta se ha extendido por todo el continente y ha terminado, de momento, con el menú electoral que apenas ofrecía dos platos para elegir.

“La fragmentación política, antes que nada, es un hecho, más allá de cualquier juicio de valor”, señala el eurodiputado Doménec Ruiz-Devesa, ponente del proyecto de reforma de la ley electoral europea que, si llega a concluirse a tiempo, regirá los comicios de 2024 para el Parlamento Europeo. Ruiz-Devesa reconoce que la mayor diversidad ideológica “hace más difícil la toma de decisiones”. Pero considera que la multiplicación de actores “también pone en valor la necesidad de llegar a consensos que tengan un respaldo social más amplio”.

Sophie Pornschlegel, analista sénior del European Policy Centre (EPC) especializada en el mapa político europeo, coincide en que “la fragmentación electoral en sí misma no es buena ni mala, todo depende del contexto”. Y apunta como prueba el caso de Alemania, donde la existencia de una cultura favorable a la negociación y al consenso genera mayorías amplias y gobiernos cohesionados.

La analista del EPC apunta, en cambio, que “en la UE se necesitan gobiernos estables porque si se produce un relevo continuo, como estamos viendo en Rumania o Bulgaria, la posición de esos países en los debates comunitarios deja de estar clara y puede impactar en el funcionamiento de las instituciones europeas”.

Fuentes comunitarias reconocen que los continuos vaivenes en algunas capitales hacen chirriar los engranajes de la UE y pueden lastrar el impulso que requieren las iniciativas comunitarias. Las alambicadas coaliciones, con la suma de partidos con intereses a veces muy contrapuestos, también provoca, según esas fuentes, que los negociadores del Gobierno de turno lleguen a Bruselas sin una posición clara sobre los temas más polémicos.

La rotación en la mayoría de las capitales alcanza tal velocidad que en el Consejo Europeo actual solo se sientan seis de los 27 miembros (sin contar al Reino Unido) que había a finales de 2016 (año del referéndum del Brexit). Tras la salida de Angela Merkel, el más veterano ha pasado a ser el húngaro Viktor Orbán, que llegó al poder en 2010, solo unos meses antes que el holandés Mark Rutte, el segundo líder más resistente.

Ignacio Molina, investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor en el departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid, recuerda que hasta los años noventa el Consejo Europeo estaba formado por “líderes estables, con mandatos electorales muy amplios”. En la era de Helmut Kohl o François Mitterrand apenas había relevos en las sillas del Consejo “y eso permitía establecer lazos de confianza y acuerdos del hoy por ti, mañana por mí, que ahora son casi imposibles porque la continuidad es muy dudosa”, apunta Molina.

Sánchez, en tres años, ya uno de los veteranos

El investigador apunta como ejemplo de la volatilidad reinante el hecho de que en el Consejo Europeo “durante los tres primeros años y medio de Felipe González como presidente del Gobierno español, solo cambio el primer ministro de Italia. Durante los tres años y medio de Pedro Sánchez, ha cambiado un tercio de los 27 miembros y el primer ministro español ya es casi uno de los veteranos”.

Los gobiernos no solo suelen durar menos sino que, además, requieren más partidos para sumar la mayoría parlamentaria necesaria. Alemania ha estrenado en diciembre el primer Gobierno tripartito en seis décadas. España cuenta desde 2020 con la primera coalición desde la restauración democrática. Bulgaria ha necesitado este año tres elecciones para llegar la semana pasada a un Gobierno con cuatro partidos que, aun así, solo cuenta con una mayoría parlamentaria muy apretada. Austria va por el undécimo canciller en 20 años. Y Holanda, en cuyo Parlamento de 150 escaños se sientan 19 partidos, ha tardado nueve meses en alcanzar un acuerdo para un Gobierno de coalición tras las elecciones de marzo de este año y no se espera un nuevo Ejecutivo hasta enero de 2022.

Pawel Zerka, analista del instituto de estudios ECFR (European Council on Foreign Relations), califica el fenómeno como “democracia Spotify”, en alusión a la plataforma digital que ha revolucionado el sistema de distribución musical con una oferta casi ilimitada. Zerka considera que aún es pronto para saber si la actual fragmentación política es “una tendencia a largo plazo o solo es coyuntural”.

El analista cree que la fragmentación podría evolucionar hacia “una consolidación en torno a los antiguos partidos o a los nuevos”, o bien, convertirse en un rasgo permanente de los sistemas democráticos. “Igual que la gente ha comenzado a diversificar sus gustos y preferencias, podríamos ver un mundo en el que las simpatías políticas se diversifiquen a una velocidad mucho mayor que en el siglo XX”.

La atomización parlamentaria es visible en casi todos los países, con independencia de sus modelos institucionales o sistemas electorales. En Francia se ha pasado de los cuatro grupos parlamentarios durante el primer mandato del presidente François Mitterand (1981) a los nueve grupos de la Asamblea con la que lidia el Gobierno de Emmanuel Macron.

En Alemania, democristianos (CDU/CSU) y socialdemócratas (SPD) sumaron casi el 82% de los votos en las elecciones de 1987, las últimas antes de la reunificación del país. Y en 2003 todavía acaparaban 499 escaños de los 603 del Bundestag. Ambos partidos, además, se alternaban en el poder y solo en una ocasión tuvieron que unir sus fuerzas en una gran coalición durante la segunda mitad del siglo (en 1966) ante la imposibilidad de formar Gobierno por su cuenta con otros aliados.

Durante la era de Angela Merkel (2005-2021), sin embargo, la canciller se vio forzada a formar una gran coalición durante tres de sus cuatro mandatos, a pesar del resquemor que esa fórmula provoca entre muchos electores por considerar que vacía de sentido la competencia democrática. En las elecciones del pasado septiembre, además, las dos principales fuerzas no sumaron siquiera el 50% de los votos. Y el nuevo canciller, el socialdemócrata Olaf Scholz, llega al poder con un respaldo electoral del 25,7% y la necesidad de formar un Ejecutivo a tres bandas con verdes y liberales.

Tripartito a la fuerza

En las elecciones al Parlamento Europeo de 2019, las dos grandes familias políticas, democristianos (PPE) y socialdemócratas (S&D) por primera vez se quedaron por debajo del 50%. Y se vieron forzados a contar con los votos del tercer grupo político, los liberales de Renew, para alcanzar la mayoría de escaños necesaria para el nombramiento de la nueva Comisión Europea con Ursula Von der Leyen (PPE) al frente.

El eurodiputado socialista Ruiz-Devesa considera que ese tripartito europeo no es una mala señal para el funcionamiento de la UE, sino todo lo contrario. “A diferencia de antes, ahora hay que contar como mínimo con los liberales y, a veces, con los verdes, lo cual es mejor porque las medidas aprobadas tienen un mayor respaldo social y, por tanto, estamos reforzando el proyecto europeo”, señala Ruiz-Devesa, miembro de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo. Y añade que esa alianza de fuerzas moderadas podría ser también la respuesta adecuada en muchos espacios electorales nacionales.

Lo cierto es que ni la inestabilidad de los miembros del Consejo Europeo ni la fragmentación del Parlamento Europeo han impedido una contundente respuesta comunitaria a la pandemia de covid-19, que golpeó nada más comenzar la legislatura europea (2019-2024). La UE aprobó en tiempo récord una red de seguridad de 540.000 millones de euros, incluidos 100.000 millones en préstamos para financiar la regulación temporal de empleo (España ha recibido 21.300 millones). Y los Veintisiete doblaron el marco presupuestario de la UE (hasta dos billones de euros) con la creación de un fondo de recuperación dotado con 800.000 millones de euros (España ya ha recibido 19.000 millones, el 27% de los subsidios que le corresponden).

La Comisión Europea también ha coordinado una compra conjunta de vacunas sin precedentes, que ha permitido reservar 4.200 millones de dosis de los que ya se han distribuido 1.000 millones. El certificado covid para acreditar la vacunación durante los viajes, también aprobado en tiempo récord, ya ha sido reconocido por 60 países y se han expedido 1.000 millones de ejemplares.

La emergencia sanitaria y económica ha contribuido a propiciar un consenso vital frente a una crisis sin precedentes. Y la irrupción de fuerzas euroescépticas extremas, que hicieron que la UE tocase fondo con el referéndum del Brexit en 2016, también ha facilitado que los partidos políticos más o menos tradicionales cierren filas en torno al proyecto europeo.

¿Renovada fuerza europeísta?

Pero el investigador Ignacio Molina advierte que aún es pronto para calibrar si esa renovada fortaleza del europeísmo es algo más que un mero espejismo. “Cuando el centro-derecha y el centro-izquierda se agrupan en torno a una idea europeísta y liberal, se deja el monopolio de la oposición a los extremos y pueden ganar fuerza”, señala el analista de Elcano.

En el hemiciclo europeo actual los euroescépticos ya suman unos 147 escaños, lo que les permitiría llegar a formar el tercer grupo más potente de la Cámara. Pero esas fuerzas también sufren la disgregación y, al menos de momento, no han logrado agruparse en torno a un proyecto y un liderazgo común.

Los extremos del arco político sufren, precisamente, tendencias centrífugas en las que cada nueva facción es más fundamentalista que la anterior y arrastra una parte del voto. Varios países de la UE fijan un umbral mínimo de porcentaje de votos para acceder al escaño y evitar así una multiplicación de grupos ínfimos en los parlamentos. Y los Veintisiete pactaron en 2018 que el umbral oscilase entre el 2% y el 5% en el caso de las elecciones al Parlamento Europeo, pero esa decisión nunca entró en vigor porque Alemania y España no la han ratificado.

El nuevo proyecto de ley electoral europea, con Ruiz Devesa como ponente, suprime la referencia al porcentaje mínimo de votos, aunque el eurodiputado señala que “de facto, en todos los países hay un tipo de umbral, sea explícito o por vía indirecta entre el número de escaños y las fórmulas de asignación fijadas”.

El analista Pawel Zerka alerta contra la tentación de aprovechar las normas electorales para intentar dejar fuera del juego parlamentario a ciertas formaciones. “Fijar umbrales altos u otras limitaciones puede hacer que mucha gente perciba que no está representada o que la estructura del Parlamento no se corresponde con la verdadera división política del país, lo cual lleva a sentirse frustrados con la democracia”, señala Zerka. La investigadora Sophie Pornschlegel cree que, en cualquier caso, Europa “no va a volver a los años 1950 o 1960 con partidos dominantes” y recomienda “acostumbrarse a lidiar con los nuevos partidos”.

Ignacio Molina lamenta que la explosividad electoral de los últimos años haya inoculado en los gobernantes “el miedo a asumir un liderazgo que pueda acarrearles un castigo en las urnas, por lo que el cortoplacismo marca las decisiones”. Pero el investigador español también concluye que “la política se ha vuelto más difícil, pero no imposible”. O como diría Daniel Innerarity, citado por Zerka, “la democracia es el sistema de gobierno más capaz de gestionar la complejidad”.

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